“撤县设区”影响几何?

覃__汉   从业证书编号:S0880514060011

苏锦河   从业证书编号:S0880120040034

哪些区域发生过撤县设区?①从时间维度看,21世纪初和2014-2016年中国经历了两轮撤县设区高峰。2001-2003年全国撤县设区的次数分别为20次、21次和11次,此后撤县设区热度衰退,直至2013年又开始盛行,2014-2016年新一轮撤县设区高峰期到来,三年累计发生84次,这背后是市级扩权的体现,尤其像南京、武汉、广州等省会城市,目前均不存在县或县级市。②从省份分布看,广东、江苏、河北等省份撤县设区情况较多。2001-2019年,各省累计发生撤县设区的次数差异明显,其中广东、江苏、河北、重庆、四川、山东均超过10次,而海南、安徽、宁夏等地撤县设区情况较少。

撤县设区对财政有何影响?撤县设区对于市一级的利好较为明显,直接增加城区的土地、人口、财政收入等,提升了市一级综合实力和竞争力;但对于新并入的区来说,一方面可以享受市级的医疗、教育等资源,但另一方面由于市辖区税收和土地出让收入留存比例总体少于县(市),财政自主权较弱,因此财政收入在行政区划变更后存在下降的风险。为保证撤县设区后当地经济社会平稳发展,大部分地方会设置3-5年的过渡期,在过渡期内,仍维持原来县(市)的体制,通常实行“四不变”政策,即事权、经济管理权限、财税体制和优惠政策不变。

撤县设区过渡期结束,对哪些城投企业可能产生影响?对于区和县实行差异化财税体制的地市来说,如果在撤县设区过渡期内,市辖区的财税体制没有发生调整,或者过渡期没有延长,则理论上说,过渡期结束后,撤县设区的县(市)财政收入会出现一定程度的下滑,进而影响区内城投企业的回款和补助收入等。鉴于此,我们建议关注2014-2016年发生撤县设区并且有存续城投债的区域在过渡期结束后财税收入的变化情况。

正文

城投企业所属政府实力对企业的信用资质有着重要影响。政府实力变化除了受当地经济社会发展影响外,还易受行政区划调整的影响,特别需要关注撤县设区导致的财政自主权弱化以及管辖范围变窄引起的可支配财力缩小等事宜。2014-2016年中国经历了一轮撤县设区小高峰,在过渡期结束之后(为保证社会平稳发展,通常会设置3-5年过渡期,在此期间内仍实行原来的体制),相关区域的财政自主权将有所弱化,财政收入亦面临下滑的风险。本文通过梳理近20年撤县设区的概况,分析撤县设区对财政的影响路径,并建议重点关注过渡期临近的区域。

哪些区域发生过撤县设区?

地方政府可以分为省、市、县、乡镇4级,1997年重庆直辖市正式设立,省一级行政区划沿用至今,因此考察省级变更意义不大;另一方面,县级以下行政区划变更频繁发生,常见的形式为撤乡设镇,鉴于乡镇政府财政体制差异不大(管理能力较弱,通常为县里代管),且鲜有城投企业的股东或实际控制人为乡镇政府,所以县级以下行政区划变更亦可暂不考虑。综上,本文分析的重点是市级和县级政府的行政区划变更。

行政区划变更每年都会发生,根据变更前后行政等级的变化,大体可以分为三种模式:同级别之间变更、不同级别之间变更和管辖范围调整。

(1)同级别之间变更,主要包括:撤销地区,设立地级市;撤销县,设立县级市;撤销县或县级市,设立市辖区。①上世纪70年代以前城市的概念较为狭义,现在的地级市彼时称之为“地区”,后来行政区划调整,大量的地区被撤销,逐渐变成地级市。最近一次撤销地区、设立地级市的情况是发生在2016年1月7日(撤销山南地区和哈密地区,设立地级山南市和哈密市)。根据民政部公布的信息,目前全国剩余的地区数量为7个,主要分布在新疆维吾尔自治区。②撤县设市(县级市)集中发生在上世纪80-90年代。县和县级市虽属于同一等级,但县级市整体较发达,更注重城市建设,在建设用地指标审批等方面具备优势,因此随着城镇化和工业化水平的提高,县通常会申请变更为县级市,但县级市之间容易存在恶性竞争,不利于地区内部协同发展,上世纪90年代中后期撤县设市被中央及时喊停(1997年国务院冻结县改市审批)。③为强化地区内部合作,政府通常以并县或者将县(市)划归地级市管辖的方式实现,但考虑到并县的难度较大,因此撤县(市)设区是更为常规的做法,其在2000-2003年出现了一波小高峰。关于撤县(市)设区的影响及潜在的风险下文会重点分析,这里不再赘述。此外,少部分地区发生过撤区设县的变更,如2019年黑龙江省伊春市将15个市辖区合并成8个区县。

(2)不同级别之间变更,主要包括:撤销县或县级市,设立地级市;撤销地级市,设立市辖区。①随着县或县级市不断发展,部分符合地级市要求的县(市)自然升格为地级市,如湖北随州市、河南漯河市、广东中山市,海南儋州市等。此外,汕尾市是全国唯一由镇直接升级为地级市的区域。②撤销地级市,设立市辖区的情况并不多见,最近一次是发生在2018年底,国务院批准撤销地级莱芜市,设立济南市莱芜区和钢城区。此外,亦存在由镇升格为县级市的情况,如2019年撤销温州市苍南县龙港镇,设立县级龙港市。

(3)管辖范围变更,主要指在原有的行政区划之间进行调整,此外,合并行政区划、撤销行政区划(直接撤销,不设立新的区划)以及新设行政区划均会涉及管辖范围变更。此种类型的行政区划变更较为常见,比如2016年江西将九江市庐山区牯岭镇划归庐山市管辖;2016年张家口将宣化区和宣化县合并成新的宣化区,并将原宣化县的部分乡镇划归张家口市桥东区和桥西区管辖;2016年宁波市撤销江东区,将原江东区管辖的行政区域划归宁波市鄞州区管辖,并将鄞州区的部分区域划归宁波市海曙区管辖。此外,新设立园区亦会牵涉到原有区域管辖范围的调整,比如2015年南京江北新区成立后,浦口区部分区域被划走,导致2017年浦口区财政收入出现明显的下滑。

“撤县设区”影响几何?

本文撤县设区是指撤销县或县级市,设立市辖区这一更为广泛的含义,同时需注意撤县设区可能伴随管辖范围的调整,我们在分析时重点关注的是行政类型变更的影响,而管辖范围调整所带来的影响暂不考虑。

从时间维度看,21世纪初和2014-2016年中国经历了两轮撤县设区高峰。撤县设市在上世纪80-90年代集中暴发后,21世纪初归于平静,取而代之的是撤县设区,2001-2003年全国撤县设区的次数分别为20次、21次和11次。此后撤县设区热度衰退,直至2013年又开始盛行,2014-2016年新一轮撤县设区高峰期到来,三年累计发生84次,这背后是市级扩权的直接反映,尤其像南京、武汉、广州等省会城市,目前均不存在县或县级市。

“撤县设区”影响几何?

广东、江苏、河北等省份撤县设区情况较多。2001-2019年,各省累计发生撤县设区的次数差异明显,其中广东、江苏、河北、重庆、四川、山东均超过10次,广西、浙江、山西均为10次,而海南、安徽、宁夏等地撤县设区情况较少。不同省份存在差异主要由于区划设置以及发展规划不同所致。值得说明的是,图中“其他”类型主要包括:撤销地区或盟,设立地级市;撤销行政区划;合并行政区划。

“撤县设区”影响几何?

2014-2016年哪些区域发生撤县设区?根据民政部披露的数据,2014-2016年全国累计发生84次撤县设区案例,而2001-2019年全国累计发生193次,占比为43.5%。其中河北省2014-2016年集中进行撤县设区,共发生12次,如2014年撤销栾城县,设立栾城区,详细情况可参照图4。

“撤县设区”影响几何?
“撤县设区”影响几何?

撤县设区对财政有何影响?

撤县设区对于市一级的利好较为明显,直接增加城区的土地、人口、财政收入等,提升了市一级综合实力和竞争力;但对于新并入的区来说,一方面可以享受市级的医疗、教育等资源,但另一方面由于市辖区税收和土地出让收入留存比例总体少于县(市),财政自主权较弱,因此财政收入在行政区划变更后存在下降的风险。

市辖区财政独立性较弱,主要体现在以下几个方面:

(1)税收留存比例或较低,比如重庆市9个主城区、成都5个主城区。

2016年10月,重庆市财政局公布《重庆市与区县税收收入分成比例表》,明确规定了各项税收在中央、市和区县三级政府的分配比例。总体来说,主城区分成比例<渝西市辖区分成比例<渝东南和渝东北区县分成比例,如9个主城区的增值税留存比例为17.5%,渝西市辖区留存32.5%,而渝东南和渝东北区县留存50%,相当于地方留存的部分全部给区县,中心城区或核心城区税收留存比例整体较低。

根据分成比例表,渝东南和渝东北区县实行的税收政策无差别,因此即使发生撤县设区,对相关区域的财税收入并无影响。但需要注意的是,撤县设区对税收的影响可能不会立竿见影,如果我们拉长时间维度,随着当地规划的调整,撤县设区的影响或将慢慢显现。2020年5月,重庆召开主城都市区工作座谈会,首次提出“主城都市区21个区”概念,即扩大主城区范围,将渝西12个市辖区纳入进来,由于目前9个主城区与渝西地区实行的税收分配制度存在差异,未来若将渝西地区12个市辖区归入主城区,则其财税政策可能发生调整,12个市辖区税收留存比例或将降低。与此同时,我们注意到渝西的璧山、铜梁、潼南、荣昌于2014年或者2015年完成撤县设区,因此撤县设区对税收的影响存在滞后的可能。

“撤县设区”影响几何?

2016年5月31日,成都市政府为配合营改增试点,出台《成都市人民政府关于贯彻落实调整增值税收入划分的通知》(成府发〔2016〕18号),对市与区(市)县增值税收入划分进行重新调整。根据《通知》,对于以下两种增值税区县均不分成:①金融保险业增值税和由省国税局直属税务分局征管或委托省地税局直属税务分局代征的增值税收入;②市级固定企业缴纳的增值税和市国税局委托市地税局第三直属税务分局代征的增值税收入;而对于其他增值税收入,5个主城区(锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区)留存比例为19.5%,而其他区县则留存32.5%。由于主城区之外的区县实行相同的税收政策,因此即使撤县设区也不会立即产生影响,但参照重庆的经验,随着城区规划调整,影响可能只是延后。

“撤县设区”影响几何?

(2)部分地市对市辖区的土地出让收入进行统筹分配,辖区自主权较弱,如重庆市9个主城区、济南市市辖区。

土地对于城市的发展可以说是最重要的资源之一,为更好地执行建设方案,不少地方规定辖区内的土地供应和出让需由市里统筹安排,包括土地出让收入也需统一上缴市一级财政,市财政再通过转移支付的形式分配到各区,例如重庆市9个主城区以及济南市市辖区均实行此制度。

根据《关于济南市市中区2019年预算执行情况和2020年预算草案的报告》披露的信息,市中区2019年“国有土地使用权出让收入”为0,其他政府性基金收入科目亦为0,导致政府性基金收入合计数为0。济南市政府将统一归集的土地出让收入以转移支付的形式分配至各辖区,其中,市中区2019年获得的基金转移收入为58.47亿元。除市中区外,济南市其他市辖区(历下区、天桥区、槐荫区等)的国有土地使用权出让收入亦均为0,市政府返还至区里的收入,同样反映在“政府性基金转移收入”科目上。

“撤县设区”影响几何?

(3)补助收入或较少,如湛江市市辖区的补助收入远少于县(市)的补助收入。

市政府对区县的转移收入规模受当地人口、重大项目建设需求等因素影响。由于县发展水平总体较为落后,项目建设需求旺盛;并且县的人口通常较多,导致均衡性转移收入较大;此外,市政府可能划拨部分专项性补助(如与农业相关的),整体看,县(市)获得的转移性收入通常较高。图8列示了湛江市各区县2019年获得的转移性收入,县(市)的规模明显高于市辖区。

“撤县设区”影响几何?

需要注意在某些特殊情形下(如省管县体制),撤县设区对财政的影响很小,如杭州市萧山区和余杭区,撤县设区之后财政体制仍维持省管县制度(收入直接与省里分成),与杭州市关系不大。除财税体制外,县(市)在事权和经济管理权限等方面相较于市辖区亦更为独立。

由于市辖区的财政自主权总体弱于县(市),撤县设区后,若财政体制直接切换,则容易造成收入的下滑。为保证撤县设区后当地经济社会平稳发展,大部分地方会设置3-5年的过渡期,在过渡期内,仍维持原来的体制,通常实行“四不变”政策,即事权、经济管理权限、财税体制和优惠政策不变,同时亦可享受市区的相关政策。如2016年4月菏泽市撤销定陶县,设立定陶区,撤县设区后,原则上3年内实行“四不变”政策,如有特殊需求,过渡期可适当延长。图9列示了部分撤县设区所制定的过渡期政策,主要集中在2014-2016年。

“撤县设区”影响几何?
“撤县设区”影响几何?

撤县设区过渡期结束,对哪些城投企业可能产生影响?

2014-2016年中国经历了一轮撤县设区高峰,各地通常设置3-5年的过渡期,按此时间推算可知相关区域过渡期已经结束或即将结束,原有的县级财政体制随着过渡期结束将切换为市辖区体制。前一部分我们结合案例说明了市辖区的财政自主性弱于县(市),尤其是土地出让收入的分配较为依赖市级政策,因此过渡期结束后市辖区的财力存在下滑的风险。

我们以过渡期已经结束的区域为例观察财政收入的变化情况。(1)2014年德州市撤销陵县,设立陵城区,过渡期为2014-2017年,在过渡期内,原陵县的财税体制保持不变,但陵城区2018年财政收入并未出现下滑;(2)2013年济宁市撤销兖州市,设立兖州区,过渡期为2013-2018年,在过渡期内,保持原县级市的财税体制不变,但兖州区2019年财政收入同样未出现下滑。上述两个区域在原定的过渡期结束后,财政收入未发生下降,分析背后的原因我们认为主要有两个:①过渡期存在延长的可能,比如2019年6月,济宁市人民政府发布《关于进一步完善财政管理体制的意见》(济政发〔2019〕6号),提高主城区的税收分配比例,但主城区范围未包括兖州区,据此推测兖州区撤县设区的过渡期可能延长或者兖州区与济宁各县(市)实行相同的财税政策。②过渡期内,市政府重新调整对市辖区的财税分配制度,提高区级留存比例,因此过渡期结束后财税体制的切换对原有县(市)影响较小。

“撤县设区”影响几何?

对于区和县实行差异化财税体制的地市来说,如果在撤县设区过渡期内,市辖区的财税体制没有发生调整,或者过渡期没有延长,则理论上说,过渡期结束后,撤县设区的县(市)财政收入会出现一定程度的下滑,进而影响区内城投企业的回款和补助收入等方面,下表我们罗列了2014-2016年发生撤县设区并且有存续城投债的区域及对应的城投企业,建议关注相关区域过渡期结束后的财税体制及收入变化情况。

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国君固收研究 覃汉/刘毅/王佳雯/范卓宇/潘琦/苏锦河

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